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  浅议调查取证    -----广东省质监局 高国钧
  在"服务行政"背景下,质量类行政复议、行政诉讼也逐年增多。为确保行政执法程序公正和实体公正,使质量监督行政案件顺利进行,作为查处质量违法案件关键的调查取证工作,应引起质监护部门的高度关注,否则就可能因为程序违法、证据不足、适用法律不当导致司法审查认定具体行政行为被撤销的不利后果。本文从行政证据的概念出发,结合质监稽查实务,阐述如何提高执法人员的调查取证能力,提高执法效能和执法水平。
    一、行政证据的一般特点
   行政证据属非诉讼类证据,具备证据的一般特点:合法性;关联性;客观性。它是行政主体在行政执法程序中根据行政法律规范收集、运用以证明行政相对人违法事实的信息和材料,是行政机关在行政执法中应用最广泛也最频繁的证据,也是行政主体赖以作出具体行政行为的前提和基础。"先取证,后裁决"是基本的行政程序规则。在行政程序中行政机关要在行政相对人或其他参加人的参与下经过调查、收集证据作出具体行政行为。违法事实是否成立,相对人应该受到何种类型的处罚,行政机关必须全面调查、收集行政证据才能予以证明。也就是说一切与该案有关的事实,行政机关都应当全面调查。对已收集的证据进行审查判断确定可作为做出具体行政行为依据的行政证据。行政机关做出行政决定必须说明违法事实、适用法律依据。而理由中最有说服力的便是行政证据的证明力及其大小。行政机关作出、变更或撤销行政行为的过程实质上是行政证据的认定、变更、重新认定的过程。没有行政证据调查和运用,行政程序是没有意义的。
    二、提高证据调查能力的路径
  质量技术监督稽查执法面广量大,可以说其职能关系国计民生的方方面面,是建设和谐社会不可或缺的基础性保障。行政相对人类型复杂,形形色色,另外,造假手段日益趋向高科技、隐蔽化,加上"经济人"效应和信息严重不对称,对质监稽查人员开展执法工作、进行取证提出了更严峻的考验。
           (一)造就良好的职业道德和工作作风
   调查取证工作是一项艰苦细致的体力和脑力双重劳动,要求执法人员必须有坚定的政治立场,有"私权神圣"、"执法为民"和"监督寓以服务"的理念,有"保国安民"、"质量安全重于泰山"的使命感,较强的工作责任心、扎实的专业和敬业爱岗精神,遵守技术监督行为规范、职业道德规范、组织职业纪律,能依法行政、秉公执法、诚信执法、廉洁奉公、尽责文明。因此,要培养质监执法人员良好的法权意识、民本理念、职业道德,崇高的思想品德,吃苦耐劳、刻苦钻研、精业勤业精神。同时要培养踏实高效、严谨细致、积极肯干、团队合作的工作作风,一旦发现行政违法案件,能迅速行动,制订正确合理的调查取证方案,在最短时间内依法取得有价值的核心行政证据材料,并能严守保密纪律,避免取证工作陷入被动局面。
            (二)加强质监相关法律法规培训
   目前,以国家质量监督检验检疫总局合并与重组为体制支撑的产品技术法规群已经形成,以《产品质量法》、《计量法》、《标准化法》及其实施条例、《进出境动植物检疫法》、《国境卫生检疫法》、《进出口商品检验法》及其实施条例和《商品条码管理办法》、《工业产品认证认可条例》、《特种设备质量监督与安全监察规定》等法律法规构建起来的部门法体系已成为中国市场与国际市场融为一体的产品安全和质量监督管理的制度保障。
   "徒法不足以自行",在查处质量违法案件时,依据法理适用哪些法律法规?采取查封、扣押还是登记保存?证据保存期限是多少?需要哪些关键证据?或因证据类型不同,需要取得何种程度的证据?都必须建立在行政执法人员对质量检验检疫法律法规和证据法规十分熟知的基础之上。因此,必须加强质量、计量等相关法律法规的教学培训,提高熟知度,并能遵循《行政诉讼法》、《行政诉讼证据若干规定》证据收集原则和范围,注意证据收集程序、时限、效力和保存方法,避免因对法律法规的理解不够深入全面,造成对违法行为事实要件的取证不全,或因收集证据的主体、程序、形式不合法、取证方法不合理等,使取得的证据无效,不足以证明违法事实要件成立,导致行政诉讼败诉,或不能一次性取证,失去最佳取证时间,导致违法行为无法查处。
           (三)拓宽质量监管专业知识结构
   质监行政执法是一门专业性、技术性很强的工作,需要执法人员具有丰富的质量监督管理专业知识。随着科技进步,不法分子制假造劣的手段也日益现代化、科学化、隐蔽化。如加油站智能作弊、制造假账、隐藏违法所得等,对质监执法人员的知识面提出了越来越高的要求,更新知识结构,需要大量的现代边缘、交叉学科知识。如调查非法所得,则要求执法人员懂得会计核算和财务管理知识;食品加工中的添加剂、防腐剂等化工知识、知识产权、外语外贸知识、机械原理等。市场经济越活跃,质量等专业知识在违法案件查处中的作用越来越明显,如果执法人员专业知识水平不高,遇到使用非食品原料加工食品等比较复杂的违法案件,在取证时很容易迷失方向,心里没底,走过场,不知道应该取得何种证据,或者即使知道应取得的证据,但却不知道如何取得,势必影响取证工作的顺利进行,影响证据的质量。在贯彻行政执法过错责任追究制的同时,必须运用各种激励机制、制度设计等,创造机会并督促质量行政执法人员勤学爱业,努力提高专业知识水平,从而提高调查取证能力。总之,执法人员的知识面越丰富,证据采集能力就越强,相对人也更敬畏。
          (四)熟谙各种调查取证方法
   现场检查时,行政相对人往往有反感、抗拒心理,通常会借故厂长、经理、会计不在或暂时联系不上,以此拖延检查;谎称会计账簿资料、钥匙丢失,拒绝开启存放会计资料、报表、销售记录、假冒伪劣产品的箱柜、电脑或仓库,刁难、阻挠、拒绝检查;甚至出现暴力抗法等恶性违法事件。加上立法没有规定强制执行权、取证方法单一、取证手段科技含量不高、地方保护,要取证顺利、全面、彻底难度很大,故执法人员熟悉各种调查取证方法、丰富调查取证经验、掌握行政相对人违法心理,是控制现场、做好调查取证工作至关重要的因素。因此,笔者建议可借鉴公安刑侦经验,经常性、针对性地开展调查取证方面的业务培训和总结交流,如开展典型案例讨论、模拟演习等,让执法人员学习各种调查取证手段,不断积累调查取证经验。同时执法人员自身应刻苦钻研、总结思考和不断摸索,也需要领导者对调查取证这种复杂、艰辛、高强度的体力、脑力双重劳动给予充分肯定并给予支持和奖励,更新执法装备,保障行政执法部门在人才、 物力、 财力上能真正履行其法定职责,加大执法和处罚力度,保持对行政相对人违法行为的高压态势,提高行政相对人选择违法策略的机会成本。
           (五)培养逻辑思维和分析判断能力
   一方面,调查取证是一个需要花费大量精力的经验性、事务性的体力劳动,但更是一个需要大量逻辑思维和分析判断的复杂脑力劳动,它要求执法人员有较强的逻辑思维和分析判断能力,善于从纷繁复杂的事物表面看出事实的本质,强化职业敏感度,能够从细小平常的蛛丝马迹中找到违法事实的证据,并能通过在取证过程中不断地与行政相对人斗智斗勇斗法,不断地对收集到的证据加以分析辨别,去粗取精,去伪存真,从而保证所取得的证据有效、有力、充分、真实。
   当然稽查执法人员也要训练现场法律文书制作水平;培养沟通与协调能力,不仅包括与行政相对人的有效沟通,还包括与与其它科处室的沟通,也包括与调查公司、工商、公安等相关职能部门的协调与沟通。
   从上述分析可以看出,行政证据规定的实质就是规制政府具体行政行为,控制公权力,要求政府及其所属职能部门在行政执法中树立现代法治和正当程序理念。执法人员只有通过加强学习更新知识结构、熟谙证据运作规则体系,善于运用相关法律法规赋予的权力,合理行使自由裁量权,注意取证技巧和办案艺术,运用证据理论指导执法实践,切实提高执法效能和执法水平,有力维护公平竞争的市场经济秩序。


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